重塑土地制度需要厘清几个问题

2019-12-25 14:18:45 284

土地制度安排能否继续创造中国转型奇迹?需要厘清以下几个问题。个问题,关于资本来源。“农业积累是资本的来源”理论是前苏联学者提出的,中国在初重工业化时也是这个思维。然而,是不是所有的资本积累都是来自于农业积累?这是一定要质疑的。前苏联20年代以后的重工业化确实来自于农业的积累,但并非所有都源自于此,而中国的转型尤其具有特殊性。

中国转型之特殊,一个重要方面来源于独特的土地制度。在中国高速城市化的阶段,资本源于这套独特的土地制度安排。这套模式在创造资本来源上创造了“奇迹”。对这个事的判断和它带来的问题,以及由此引出的中国城市化与西方的城市化在资本创造的来源上的区别,尚待进一步讨论。西方城市化的资本并不完全靠农业积累,还有通过其他方式获取的。我们的独特性是城市化很大程度上依靠了土地带来的收入。

第二个问题,关于城市化的两个阶段。把城市化划分为资本积累和城市运营两个阶段,这种划分值得讨论,厦门可能是非常典型的先资本积累,后城市运营。而这种划分存在一定的问题:在实际中,有些城市这两个阶段本身磨合得很好,而有些城市只用土地创造资本却无法进入城市运营阶段。因此,倘若将一个城市的发展严格划分为这两个阶段可能并不合适。这样就形成一个问题:中国的城市在这两个阶段的衔接上,由于相关土地制度(土地财政)产生不同类型的城市,而不是说城市严格就区分为资本的阶段和运营的阶段。有些城市可能这两个阶段是相互融合同时进行的,但有些城市是资本阶段过渡到运营阶段,所以就成了两个阶段。第三个问题,从中国城市化进程来看,不能简单把整个城市化的资本创造与土地贡献绑定。因为土地在整个城市化进程的不同阶段起到不同作用,这种过于简化的划分与现实不符。事实上,土地的作用不仅在时间维度上有所不同,在不同区域维度的作用也不一样。

从时间维度来看,我国将整个土地作为资本来源是从1998年开始的,《土地管理法》颁布后允许土地作为土地财政的来源。土地对城市化的资本化的作用可以分为三个阶段,在不同阶段土地发挥的作用不一样。阶段是1998年到2003年,第二阶段是2003年到2008年,2008年之后是第三个阶段。2003年之前,土地主要是协议出让。土地对城市资本化形成的过程中,金融的作用是比较小的,主要是靠土地出让。另外就是靠低价的土地来保障工业。2003年到2008年这个阶段是招拍挂,主要是通过土地的出让。2008年以后是土地金融的阶段。